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La garantía de suficiencia de las pensiones públicas: una cuestión de derecho fundamental, no de subasta política

por Cristóbal Molina Navarrete

El precedente del actual reconocimiento constitucional de un sistema de protección de “Seguridad Social” (art. 41 de la Constitución Española, en adelante CE) es la Constitución Republicana de 1931. Su art. 46 mandaba a la República “asegurar” a los “trabajadores” las “condiciones necesarias para una existencia digna”, entre las que identificaba expresamente los “Seguros Sociales” (enfermedad-accidente, paro forzoso, invalidez y vejez). Siguiendo en cierto modo este modelo profesional, el régimen franquista desarrollará unos Seguros Sociales que, a la altura de 1960, ya se hallaban agotados, naciendo un modelo de previsión social nuevo, pero que, en lo sustancial, seguiría anclado en el principio contributivo (la cotización marcará la protección). El artículo 41 CE modificará el modelo precedente: no será sólo el trabajador el sujeto a proteger, sino todos los ciudadanos (universalidad subjetiva); ni el principio organizador de la protección será ya sólo el “principio contributivo”, asumiéndose la relevancia del “principio de solidaridad”; tampoco la cobertura se limitará a un puñado de riesgos sociales (vejez, enfermedad, etc.), sino a toda “situación de necesidad” (generalización objetiva), sin perjuicio de la especial tutela frente al desempleo, así como a las “pensiones públicas” (arts. 49 y 50 CE). Asimismo, ni el art. 41 ni el art. 50 CE se contenta con fijar un nivel “mínimo” de protección obligatoria, sino que debe ser “suficiente” para garantizar una subsistencia digna de las personas y sus familias, sin perjuicio de que, los que puedan, en virtud de sus ahorros, opten por complementarlo con un nivel privado, libre.

Entonces ¿por qué, cuando miramos la realidad, apenas un 55% de los parados reciben protección por desempleo es del 49,4%, disparándose en más de 10 puntos durante la última década? ¿Por qué casi la mitad de las pensiones públicas en España están por debajo del SMI y su “revalorización” se lleva a un pírrico 0,25 por cien desde hace tiempo? ¿Dónde quedan esas garantías constitucionales de universalidad y suficiencia protectoras? ¿Si el modelo reconocido en la CE y en la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) se basa en el principio de solidaridad, por qué nos dicen continuamente que las pensiones contributivas sólo se pueden financiar con cotizaciones, no con impuestos?

¿Si el modelo reconocido en la CE y en la LGSS se basa en el principio de solidaridad, por qué nos dicen que las pensiones contributivas no se pueden financiar con impuestos?

Suele explicarse estas graves contradicciones entre lo que el “modelo constitucional de garantías” (lo que debería ser) de la Seguridad Social en general, y de las pensiones públicas en particular, y lo que sucede en el plano de la realidad social (lo que es), por lo que se conoce como “reserva de lo económicamente posible”. En otros términos, se dice que los “padres” de la Constitución española, el llamado “Poder Constituyente”, ya fueron conscientes de que una cosa es lo que se quiere (un Estado de Bienestar fuerte) y otra lo que se puede en el plano de la economía (sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones). Se explica así, aunque no se justifique, que el Tribunal Constitucional -TC- legitimara la subordinación de la revalorización de pensiones públicas a las “posibilidades económicas” (STC 49/2015). Esta idea fue “fielmente” recogida por el presidente del Gobierno, cuando repetía hasta la saciedad que “las pensiones subirán lo que podamos pero no pueden subir lo que no podamos”.

Sin embargo, parece haber bastado la firme amenaza del Partido Nacionalista Vasco (PNV) de no aprobar los Presupuestos Generales del Estado del 2018 para que, “donde dije Digo, digo Diego”, y hoy sea “posible” lo que ayer no. Además, si el Gobierno igualmente rechazaba hace unos meses utilizar la fiscalidad para dar cobertura financiera a la necesidad de sostener el sistema de pensiones, acudiendo a la técnica de la Deuda Pública, ahora propone, con mayor o menor fortuna, crear nuevos impuestos para mejorar la financiación, equilibrando las cuentas públicas de la Seguridad Social.

¿En qué quedamos? ¿Es la economía lo que determina la garantía real de la cobertura prestacional o son los avatares políticos-electoralistas los que dan el nivel de la protección en cada momento? ¿Las pensiones públicas son una cuestión de subasta política, fruto de las coyunturas de elección política-partidista o un derecho del ciudadano? ¿Acaso no existe ese derecho y exige una reforma constitucional que lo tome en serio y lo garantice -“blinde”-? Pero ¿se puede realmente “blindar” o es una “falacia”, una “quimera”? ¿Cómo hacerlo?

Para que el blindaje constitucional de las pensiones sea creíble debe establecer alguna garantía adicional

Hoy se habla mucho, en plena efervescencia de la lucha social y sindical por el derecho a una pensión pública digna (suficiente), de la necesidad de garantizar la efectividad, así como la eficacia de este derecho social. Por supuesto ni el debate es nuevo ni tampoco le afecta sólo a él (se pide lo mismo para el derecho a la asistencia sanitaria pública). En todos los casos, se recurre usualmente a la “técnica del blindaje constitucional” de los derechos sociales como “derechos fundamentales”, superando la débil garantía actual de “principio rector” del Estado Social de Derecho, de modo que no haya legislador de turno -ni coyuntura económica- que pueda rebajar el nivel o la intensidad de cobertura constitucional

Ciertamente, nadie duda de que ese blindaje sea posible técnicamente, e incluso que sea necesario. Si se “blindó” el pago de la deuda ex art. 135 CE se pueden blindar las pensiones en la Constitución. Ahora bien, ¿cómo? Si se propone sólo una reubicación constitucional, pasando a incluir el derecho a pensiones de Seguridad Social suficientes como un derecho social fundamental, sin más, es más que manifiesto que se incurriría en una marcada falacia, una nueva forma de retórica de los derechos, sin garantía de efectividad. La educación está en el “Olimpo” de los derechos fundamentales y, sin embargo, son conocidos los recortes que ha sufrido en estos años de crisis y de respuesta autoritaria y privatista a la misma. Por lo tanto, para que este “blindaje” sea creíble debe establecer alguna garantía adicional (ej.: porcentaje mínimo del PIB a dedicar de forma obligada a la “inversión productiva” -que no al gasto, como se viene afirmando- que supone las pensiones; contenido mínimo objetivado de esa suficiencia -correspondencia con el SMI o con el salario más frecuente, o un porcentaje del mínimo, etc.-). En efecto, nadie puede sustraernos la decisión político-social de garantía de las pensiones, suficientes y sostenibles, pero debe ser de toda la ciudadanía, y a través de una formalización institucional (constitucional), y no a través de subastas políticas ni imposiciones economicistas.


Cristóbal Molina Navarrete es Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de Jaén. Además es coordinador del Grupo de Estudios “Pensiones Públicas Suficientes, Seguridad Social Universal y Democracia sustantiva” de la Fundación Largo Caballero

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